Otwarta metoda koordynacji (OMC) jest organizacją non - tryb koordynacji polityk publicznych różnych państw członkowskich wiążących Unię Europejską . Ma zastosowanie w obszarach, które zasadniczo wchodzą w zakres kompetencji państw (np. Ochrona socjalna ) i w których Unia nie może wydawać wiążących przepisów ( rozporządzenia lub dyrektywy ). Metoda ta wykorzystuje narzędzia często związane z miękkim prawem ( soft law ) oraz ze świata zarządzania i firmy, takie jak przewodniki dobrego zachowania, dzielenie się najlepszymi praktykami, recenzowanie i benchmarking . OMK umożliwia zbliżenie przepisów krajowych w docelowym obszarze polityki publicznej. Ale ponieważ jego zasadą jest dobrowolna współpraca państw, jej skuteczność jest rzeczywista tylko wtedy, gdy istnieje konsensus co do celów, które mają być osiągnięte. Otwarta metoda koordynacji jest często promowana jako alternatywa dla metody wspólnotowej , ale stwarza ona również szereg problemów w odniesieniu do jej przypuszczalnej skuteczności, jej wpływu na ustawodawstwo i legitymacji demokratycznej.
Metoda polegająca na tym, że państwa członkowskie wyznaczyły sobie cele do osiągnięcia poza funkcjonowaniem instytucji wspólnotowych, rozpoczęła się w latach 90. XX wieku, kiedy wszystkie państwa członkowskie wspólnie zdefiniowały „ogólne wytyczne polityki gospodarczej” lub OWPG . W latach 90. BEPG połączyło zestaw odrębnych procesów:
Na szczycie Rady Europejskiej w Lizbonie szefowie państw członkowskich przyjęli nowe cele: „stać się najbardziej konkurencyjną i dynamiczną gospodarką opartą na wiedzy na świecie, zdolną do trwałego wzrostu gospodarczego, któremu towarzyszy poprawa ilościowa i jakościowe zatrudnienie oraz większa spójność społeczna” . Cele te będą stanowić punkt wyjścia dla strategii lizbońskiej . Zawiera dwa główne składniki:
Aby osiągnąć te cele w obszarach, które w dużej mierze zależą od państw, zrezygnowano z metody wspólnotowej na rzecz nowej metody: otwartej metody koordynacji, sformułowanej po raz pierwszy na zakończenie Rady Europejskiej w Lizbonie . Państwa wyznaczają pewną liczbę celów, ale bez uciekania się do przymusu prawnego. System ma działać na zasadzie zachęty i emulacji, na podstawie upublicznionych rankingów między państwami.
Chociaż strategia lizbońska mogła służyć jako „tygiel” dla otwartej metody koordynacji, nie można jej z nią mylić: cele strategii lizbońskiej rzeczywiście mogą wymagać zmiany metody; ponadto otwarta metoda koordynacji ma zastosowanie również do dziedzin, które nie są objęte strategią lizbońską.
Otwarta metoda koordynacji obejmuje zasadniczo krajowe organy wykonawcze (głowy państw i rządów państw członkowskich) oraz Komisję. Pomija inne instytucje europejskie : Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich i Parlament Europejski .
Otwarta metoda koordynacji sformułowana na posiedzeniu Rady Europejskiej w Lizbonie przebiega w czterech etapach:
Rada Europejska odegrała decydującą rolę w formułowaniu otwartej metody koordynacji podczas szczytu Rady Europejskiej w Lizbonie w 2000 r. Jednak potem ustąpiła ona miejsca Komisji Europejskiej . Niektórzy uważają, że Rada Europejska stała się „ izbą rejestrującą ” wytyczne i zalecenia komitetów. Wręcz przeciwnie, Komisja Europejska ugruntowała się jako centralny gracz w otwartej metodzie koordynacji: obecna na każdym etapie (nadzór nad tworzeniem planów krajowych, ustalanie wskaźników monitoringu, organizacja wzajemnej weryfikacji) ), korzystała na swojej stabilności i jedność (w przeciwieństwie do Rady Europejskiej skupiającej głowy państw). W ten sposób pomogło zinstytucjonalizować otwartą metodę koordynacji.
W porównaniu z metodą wspólnotową, a nawet w porównaniu z tradycyjnymi procesami legislacyjnymi, otwarta metoda koordynacji ma kilka cech szczególnych:
Kryteria z Maastricht, a od 1997 r. „ Pakt na rzecz stabilności i wzrostu” są czasami uważane za przykłady otwartej metody koordynacji. Chociaż metoda ta podlega koordynacji i jest dobrze wdrażana poza metodą wspólnotową , wyróżnia ją jednak obowiązującym charakter celów zapisanych w traktatach od czasu traktatu z Maastricht i obligatoryjnych dwoma rozporządzeniami Rady Unii Europejskiej (lub Rady Ministrów) z dnia7 lipca 1997.
W dziedzinie polityki zatrudnienia otwarta metoda koordynacji w dużym stopniu opierała się na już istniejących praktykach wynikających z procesu luksemburskiego. W ramach „ strategii lizbońskiej ”, która obejmuje proces luksemburski, sformułowano cztery cele:
Otwarta metoda koordynacji w dziedzinie zatrudnienia nie przewiduje żadnych wiążących środków. Niektóre kraje zastosowały się, inne nie. Sytuacje związane z bezrobociem są również bardzo różne w państwach członkowskich. Ta niejednorodność ogranicza możliwości koordynacji.
Przed połową lat 90. XX wieku polityka społeczna na szczeblu europejskim głównie przyczyniała się do umożliwienia przepływu pracowników między różnymi państwami członkowskimi. Polityka społeczna stała się przedmiotem troski dopiero w komunikacie Komisji z 1999 r. W 2001 r. Na szczycie w Göteborgu zdecydowano o zastosowaniu otwartej metody koordynacji w dziedzinie polityki społecznej. W przeciwieństwie do polityk zatrudnienia, otwarta metoda koordynacji w dziedzinie polityki społecznej nie jest zdefiniowana w traktatach europejskich. Składa się z dwóch elementów:
W przypadku Francji można powiedzieć, że kwestionowanie repartycyjnego systemu emerytalnego w 2003 r. Jest częściowo wynikiem otwartej metody koordynacji, a przede wszystkim może posłużyć do legitymizacji reformy emerytalnej jako Europejski proces narzucający się z zewnątrz.
We Francji, w dossier tematycznym z kwietnia 2010 r. , Krajowa Rada ds. Walki z Ubóstwem i Wykluczeniem Społecznym donosi o wzmocnionej OMK w zakresie ochrony socjalnej i walki z ubóstwem od 2008 r. , Po komunikacie Komisji Europejskiej zatytułowanym „Wspólna praca, działa lepiej ”.
Już w 1993 r.Komisja Europejska opublikowała białą księgę (zawartą w 1995 r. W zielonej księdze), w której popiera współpracę między państwami i przedsiębiorstwami, ale także między uniwersytetami i przedsiębiorstwami, a także zwiększone inwestycje w prywatne badania. rola państwa polegająca na tworzeniu sprzyjającego otoczenia (szkolenia, ulga podatkowa). Cele te zostaną osiągnięte w ramach strategii lizbońskiej, której jednym z celów jest ustanowienie „ europejskiej przestrzeni badawczej ”. To model rynkowy preferowany przy koordynowaniu polityk krajowych. Aby umożliwić konkurencję między różnymi systemami uniwersyteckimi, państwa stworzyły proces boloński, który umieszcza wszystkie systemy uniwersyteckie w jednej strukturze. Równolegle z procesem bolońskim, za który odpowiedzialne są państwa, Komisja Europejska uruchomiła w 2000 r. Otwartą metodę koordynacji.
Jednak nie jest to od razu konieczne. Stąd Rada ds. Badań (powstanie Rady Unii Europejskiej ) z dniaCzerwiec 2000, który ma realizować postanowienia szczytu w Lizbonie, nie wspomina o otwartej metodzie koordynacji i ogranicza się do zwrócenia się do Komisji o przedstawienie propozycji systemu statystyki porównawczej w dziedzinie badań i rozwoju oraz określenia pożądanych celów. Dopiero od 2003 r. Państwa wyraźnie zgodziły się zaangażować w otwartą metodę koordynacji: w ten sposób zgodziły się, aby ich wyniki były mierzone i klasyfikowane w odniesieniu do celów, które Komisja Europejska pomogła im zdefiniować.
Cele, którym państwa zgodziły się podporządkować, są zasadniczo:
Cele te są czasami uważane za otwarte na krytykę, nie biorąc pod uwagę sytuacji europejskiej lub krajowej (wielkość krajów i już istniejąca struktura badawcza). Są również postrzegane jako nierealne, a ich jedynym efektem jest konkurowanie między państwami.
Otwarta metoda koordynacji była czasami krytykowana jako stosunkowo nieskuteczna w stosunku do celów, które sobie wyznaczyła. To właśnie w dziedzinie budżetowej, w przypadku kryteriów z Maastricht, zbieżność była najsilniejsza. Ale to właśnie wiążący charakter, nieprzewidziany w otwartej metodzie koordynacji, wydaje się, że pozwolił na takie wyniki. W innych obszarach metoda wydaje się przynosić nierówne wyniki:
Biorąc pod uwagę, że otwarta metoda koordynacji jest mniej lub bardziej zinstytucjonalizowana i wiążąca w zależności od obszaru, niektóre obszary są lepiej zorganizowane wokół konkretnych celów i są obsługiwane przez lepiej zorganizowaną społeczność ekspertów. Jednocześnie domeny te mają tendencję do narzucania swojej logiki domenom sąsiednim. Początkowa przewaga paktu stabilności i wzrostu nad innymi otwartymi metodami koordynacji, a także logika ograniczeń budżetowych mają zastosowanie do wszystkich innych obszarów.
Wielu autorów podkreśla, że otwarta metoda koordynacji nie może w dłuższej perspektywie być metodą alternatywną dla metody wspólnotowej , ponieważ wiele dziedzin wymaga nie koordynacji, ale standaryzacji.
Słownictwo i narzędzia otwartej metody koordynacji wywodzą się z obszaru ładu korporacyjnego: pojęcia „zarządzania przez cel”, „peer review”, „samoocena” wywodzą się ze środowisk menedżerskich w firmie. Te narzędzia i koncepcje przeszły do administracji państwowej pod nazwą Nowe zarządzanie publiczne , w szczególności poprzez działania instytucji międzynarodowych, takich jak MFW i Bank Światowy. Według Renaud Dehousse „otwarta metoda koordynacji jest częścią ram reformy polityk wspólnotowych charakteryzujących się względnym osłabieniem podejścia legislacyjnego, które charakteryzowało program urzeczywistniania rynku wewnętrznego. Konsekwencją tego jest uogólnienie odniesienia do rynku i „efektywności”, w tym w obszarach podlegających zasadzie redystrybucji (takich jak walka z bezrobociem czy systemy emerytalne).
Niektórzy autorzy podkreślają pewne przewrotne skutki związane z praktyką otwartej metody koordynacji: „zarządzanie przez cele” oznacza, że państwa konkurują ze sobą. Konkurencja nagle staje się miarą wszystkiego. Nie dyskutuje się już o celach wypracowanych przez grupy ekspertów, a jedynie o klasyfikacji i różnicach między państwami. Otwartej metodzie koordynacji towarzyszy także obsesja na punkcie kontroli (wykładniczy rozwój audytów). Nikt nie zmusza państw do tego, ale robią to, aby dotrzymać zobowiązań wobec innych państw. Stawki polityczne przesuwają się zatem od wartości bezwzględnych (jaki cel i dlaczego?) Do wartości względnych (jaka pozycja w skali celów do osiągnięcia?). W ten sposób przechodzimy od integracji przez prawo do europeizacji poprzez liczby: narzędzia nie są już legalne, ale zarządcze.
Otwarta metoda koordynacji rozwija się niezależnie od krajowych kontekstów politycznych. W ten sposób rządy zobowiązują się do realizacji celów, których ich następcy, nawet w przeciwieństwie do tych celów, będą musieli przestrzegać. W związku z tym otwarta metoda koordynacji skutkuje odłączeniem rozwoju polityk publicznych od cykli wyborczych właściwych dla każdego kraju, nawet jeśli polityka ta pozostaje z zasady w gestii szczebla krajowego: „przez związanie rąk w perspektywie długoterminowej rządy krajowe faktycznie wycofały pewną liczbę wyborów z konkursów wyborczych ”. Dla niektórych rządów dążących do własnych celów otwarta metoda koordynacji jest również środkiem narzucenia pewnych zmian z zewnątrz, aby uniknąć jakiejkolwiek debaty krajowej.
Funkcjonowanie otwartej metody koordynacji w sieciach z udziałem polityków i ekspertów jest z natury odporne na jakąkolwiek kontrolę zewnętrzną, co stwarza problem legitymizacji. Zdaniem Renaud Dehousse „współpraca między ekspertami w mniej lub bardziej niejasnych sieciach niekoniecznie jest najpełniejszą formą legitymizacji, chyba że uważa się, że to jakość wyniku zapewnia legitymizację polityki”. W dziedzinie zatrudnienia otwarta metoda koordynacji jest czasami postrzegana jako „zarówno technokratyczna, jak i nieprzejrzysta”: „w końcu wytyczne są przygotowywane przez urzędników Komisji pozbawionych jakiejkolwiek odpowiedzialności politycznej i przyjmowane w trakcie procesu. Rady Unii Europejskiej przez przedstawicieli krajowych (…). Proces jest nadal w dużej mierze kontrolowany przez rząd ”.
Twierdzenie o partycypacji dotyczące otwartej metody koordynacji, wysuwane od samego początku, przyniosło niewielki skutek: „wdrożenie otwartej metody koordynacji opiera się na zaufaniu, czasem nadmiernym, grup społecznych we własnym imieniu.” Przejąć odpowiedzialność za procesy ”. Jeśli wydaje się, że procedury dotyczące „udziału społeczeństwa obywatelskiego” są ustalone na szczeblu europejskim, to „na poziomie krajowym, operacje ewoluują w próżni”.
Ten deficyt demokratyczny przejawia się także w marginalnej roli organów wybieranych w otwartej metodzie koordynacji. Parlamenty narodowe są bardziej zaangażowane w sprawy podlegające prawu wspólnotowemu niż w te dotyczące otwartej metody koordynacji, w szczególności z powodu braku widoczności. Na szczeblu krajowym za otwartą metodę koordynacji w dużej mierze odpowiedzialne są administracje centralne. Na szczeblu europejskim Parlament Europejski jest oddzielony, co jest czasami postrzegane jako element „zagrażający demokratycznej legitymacji otwartej metody koordynacji”. Parlament Europejski jest konsultowany co prawda, ale tylko nieoficjalnie. Zwiększona rola Parlamentu Europejskiego w otwartej metodzie koordynacji powinna skutkować zmianą samego charakteru otwartej metody koordynacji.